理解国家治理效能三维度：目标、效率、评价

  党的十九届四中全会审议通过了《中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）。《决定》强调，要“把我国制度优势更好转化为国家治理效能，为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力保证”。要把制度优势转化为国家治理效能，首先就要对“国家治理效能”概念有一个科学全面的理解。一般而言，治理效能属于管理科学的范畴，是以管理为手段，以服务为宗旨，以满意为目的的依法履行职责的治理活动。基于这一概念，中国特色社会主义制度和国家治理体系具有非常明显优势，但制度优势转化为治理效能还需进一步提升，其中应注重三个方面的核心内容：治理目标、治理效率、治理评价。

  当前，学界对治理效能有多种解释，但其最基本的内涵是达到目标的程度，或期望达到具体任务要求的程度。这就是说，目标在治理效能中具有统领作用，既指引着治理的方向，又规定着要完成的任务。从这个意义上讲，治理效能的实质就是目标管理。

  要实现目标任务就一定要通过制度把目标规定下来，保持一段时间内的接力性，避免随意更改，然后根据目标分解任务并切实完成。由此可见，治理以目标为核心，但基于制度而展开。一方面，制度是治理的依据，治理是制度的落实。我国国家治理活动具有“双目标”特征：一是制度本身建设目标；二是中国特色社会主义现代化奋斗目标。尽管这两个目标具有一致性，但就治理活动本身而言，二者还是有一定区别的：制度建设是中国特色社会主义制度建设，为国家治理提供相关依据，是中国特色社会主义现代化奋斗目标的内容之一，并为其服务；而中国特色社会主义现代化奋斗目标的实现又需要制度化并依据制度而展开，正如《决定》所指出的：“我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开。”这就是说，我国国家治理的一切工作和活动都必须以中国特色社会主义制度为根本遵循和方向指引，而我国国家治理工作和活动本身就是中国特色社会主义制度在实践中的具体展开，从而要求“各级党委和政府以及各级领导干部要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度”。另一方面，制度在治理效能中具有一定的基础性地位。《决定》明确规定了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标是：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更成熟更定型上取得明显成效；到二〇三五年，各方面制度更完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分体现。”根据这个总体目标的任务方向，当前的主要任务是：“着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”

  这里还应指出，在推进国家治理体系和治理能力现代化这一总体目标之上，我们党还制定了更为宏大的战略目标，即“实现‘两个一百年’奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦”。我们制度建设的重要目的，是通过将制度优势转化为治理效能来实现“两个一百年”奋斗目标和民族复兴中国梦。党的十九大报告对从二〇二〇年到本世纪中叶的奋斗目标作出了明确安排：从二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化；从二○三五年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这个目标是管总的，具有硬约束性，其他目标都要以这个总目标为鹄的。这既体现了我国实现现代化强国奋斗目标的艰巨性，又体现了我们的制度自信，有力保障了拥有14亿人口的中国的稳定、进步和发展。

  治理效率追求的是优质高速，即按照治理目标的要求，按时保质保量完成治理任务。没有一定的治理效率，治理目标的实现可能会担负巨大的时间成本，甚至会落空。所以，治理效能的实现一定要有治理效率作保障，这就要求确保实现目标任务的制度具有强执行力。我国国家治理工作和活动基于治理目标特征，具有“双时间”约束力：一是治理制度体系的成熟定型时间要求；二是实现“两个一百年”奋斗目标的时间要求。从这个意义上讲，我国国家治理对效率的要求比较严格。因此，《决定》指出，要“健全权威高效的制度执行机制，加强对制度执行的监督，坚决杜绝做选择、搞变通、打折扣的现象”。这一规定，既规制了治理效率的时间要求，又规制了治理效率的优质要求，即不能为了赶时间而不顾质量。

  在治理目标规定的时间范围内提高治理效率，是治理活动的内在要求，但又是一个复杂的系统工程，既涉及治理主体的认知能力、评判能力、决策能力、控制能力、改革能力，又涉及物质技术的支撑程度。总体上讲，要提高国家治理效率需要从四方面着力：一是治理主体方面，要选择政治素质和业务素质较强的优秀治理人才委以重任；二是治理机构方面，要最大限度协调各机构通力合作，避免相互掣肘发生；三是治理手段方面，要保证治理活动中所需的各种物资（包括各种设备和物品等）充足；四是科学技术方面，要确保先进的科学技术手段能获得充分运用，如人工智能、大数据等。总之，提升国家治理效率，既要有优良的国家治理主体系统支撑，又要有充沛的物质资源以及先进的科学技术作基础。

  在中国特色社会主义新时代这一新的历史方位上，提高我国国家治理效率具有非常明显优势：一是我们党总揽全局、协调各方的领导核心作用可以有效协调各治理机构通力合作，降低相互掣肘成本；二是我国现在已拥有高度发达的信息手段、高效的运输手段以及各方面的充沛物资；三是广大人民群众对我们党治理目标的认可和对治理活动的支持；四是我国公务员队伍素养逐步的提升、全面从严治党的政治氛围有利于优化国家治理活动的规范化等。这些显著优势，在这次新冠肺炎疫情防控中得到充分体现。可以说，我国的国家治理效率是很高的。

  从国家治理角度讲，治理评价包括目标评价、效率评价和人民评价等。治理评价是对治理目标完成度及治理参与者对治理活动满意度的评价，凸显了治理活动的价值追求。对治理目标和治理效率的评价，由于有量化标准，相对容易。如对制度体系建设本身，《决定》中明确要求，要“确保本次全会所确定的各项目标任务全面落实到位”。而对人民群众的满意程度的评价相对来讲就比较难一些。习指出：“始终代表最广大人民根本利益，保证人民当家作主，体现人民共同意志，维护人民合法权益，是我国国家制度和国家治理体系的本质属性，也是我国国家制度和国家治理体系有效运行、充满了许多活力的根本所在。” 这一重要论断指出，国家治理归根到底涉及的是广大人民群众的切身利益，必须从始至终坚持以人为本、执政为民，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。换言之，广大人民群众对国家治理活动的满意度是最具有口碑的评价。正因为如此，“我国国家制度和国家治理体系始终着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，着力保障和改善民生，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民”。这就需要对治理主体的行为进行约束，建立多维监督制约机制，提高决策质量，消除不当、不良治理行为，更好地服务人民群众，并让人民群众能有效地监督治理主体，以获得满意的服务。