无废城市｜如何客观认识垃圾焚烧

  垃圾焚烧的好处在于能节约垃圾占的空间体积。例如，在上海老港再次生产的能源利用中心，一份垃圾进入焚烧炉后，体积可减为原来1%。然而，垃圾焚烧后会产生废气、废水和废渣。这些废弃物的处理一方面依赖于垃圾焚烧场的技术，另一方面也需要公众的监督，以避免产生环境污染问题。

  焚烧不是让垃圾消失，而是会转化为废气、废水、炉渣和飞灰等二次污染物。垃圾焚烧产生的烟气中，污染物有200多种，可分为以下几大类：

  在没有进行垃圾分类的情况下，中国生活垃圾特点是厨余垃圾多、含水率高，原生垃圾进入焚烧厂之后，需要专门静置脱水，才能入炉焚烧。这样的一个过程产生的垃圾渗沥液，约占垃圾总量的10%-16%。

  炉渣是指燃烧不完全的垃圾，如塑料、玻璃、陶瓷和金属的残渣等。用炉排炉技术处理每吨生活垃圾的炉渣产生量为200-250公斤，采用流化床技术则大于80公斤。

  飞灰，是指烟气净化系统捕集物和烟囱、烟道底部沉降的底灰，富含重金属、盐和持久性有机污染物。采用炉排炉技术，每吨垃圾焚烧后可产生30-50公斤的飞灰；采用流化床技术，则可产生100-150公斤。

  《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB 18485-2014）中的二噁英排放限值为0.1纳克/标方，这个数值达到了欧盟的最低标准。然而在真实的操作中，一些欧盟国家执行的是0.01纳克/标方的标准。另外，国标仅要求每年有一天进行烟气二噁英的采样检测，如果焚烧厂当天调整到最佳工况，就很容易达标。如果不在开机、停机、混合垃圾成分波动等情况下监测的话，监测结果的准确性并不高。

  生活垃圾焚烧产生的飞灰，是《国家危险废物名录》（2016版）中明确规定的危险废物，却获得过程性豁免：若填埋前监测二噁英、重金属等12项指标均不超标，可不按危险废弃物填埋。而环保组织调研发现，由于该名录对监测频次并未作规定，很多地方环保部门认为飞灰可无条件地不按危险废弃物填埋。这说明焚烧飞灰管理存在一定隐患。

  垃圾焚烧，有时被贴上“清洁能源”、“新能源”的标签；但垃圾焚烧发电，即便与煤电相比，装机容量也更小、效率更低，生产单位电能的污染物排放更大。

  中国目前煤电机组的装机容量主流在600兆瓦以上，300兆瓦以下的机组已面临淘汰；而生活垃圾焚烧发电机组一般只有20兆瓦左右，对电力的供应并不多。

  据2012年数据，中国的煤电机组的能源利用率已达到37.7%；而焚烧项目的能源利用率平均只有21%左右。

  据学者计算，燃煤发电1千瓦时，产生烟尘88毫克，而垃圾焚烧发电1千瓦时，产生烟尘量则达368毫克，约为前者的4.2倍；而在二者都按标准排放的情况下，每发一度电，垃圾焚烧的汞排放达到燃煤发电的7倍。因此能说，在某一些程度上，在技术有限的条件下，垃圾焚烧发电是建立在更高的污染基础上的能源。

  垃圾焚烧项目的优惠政策和收益大多数来源于以下几方面：作为城市基础设施享受划拨用地；财政支付的垃圾处理费（包括渗滤液处理、飞灰处理）；上网电价；可再次生产的能源补贴；处理费和发电收入退税。

  按照优先序原则，回收利用比焚烧层级更高，理应得到更有力的政策支持。但中国传统上将混合垃圾收运处置看作公共服务，把回收利用交给市场；因此混合垃圾的垃圾转运点、焚烧等处理设施，得到规划保障和无偿用地；而回收点和回收市场，并没有城市黄线规划保障，常常面临搬迁，承受很重的成本负担。

  垃圾处理费是根据入厂垃圾量按吨补贴，而不是按入炉垃圾量补贴。在未分类的生活垃圾中，厨余垃圾量可达50%以上，含水率较高。进入焚烧厂后，为了脱水，一般要先在垃圾储坑中静置6天左右。但即使入厂垃圾水分再高，焚烧厂也将按入厂垃圾量获得补贴。

  焚烧厂享受着中央财政每吨垃圾280千瓦时、0.25元/千瓦时的可再次生产的能源补贴，尽管作为石化制品的废塑料，为焚烧发电提供了一半左右的热值。

  政策对垃圾焚烧的退税力度强于对回收利用的退税力度。在垃圾焚烧企业的营业所得中，垃圾处理费退税70%、垃圾发电收益的增值税退税100%；但再生资源加工者相关所得能获得的退税普遍只有30%-50%。

  规划中的焚烧处理比例过大。中国城市生活垃圾的厨余垃圾超过一半，应单独分类，用堆肥等生化方式处理，使其回到自然循环中。而可回收的纸类、塑料又分别占10%左右。也就是说，如果分类工作做得好，需要进入焚烧、填埋等混合垃圾末端处理设施的垃圾量，只有不到30%。

  根据2020年6月上海市绿化市容局的数据，上海5月的湿垃圾日均分出量已从一年前的5660吨/日增长到约9796吨/日，可回收物也从2580吨/日增长到约6266吨/日，干垃圾已从2.2万吨/日减少到约1.5万吨/日。

  按照规划，到2022年年底，上海市焚烧处理能力将达到2.9万吨/日、生化处理1.1万吨/日，填埋5000吨/日。显然，未来应当增加更多厨余处理设施，减少焚烧设施比例。

  然而，主管部门还没注意到这一点。2016年12月31日发布的《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》提出，到2020年底，设市城市生活垃圾焚烧解决能力占无害化处理总能力的50%以上，其中东部地区达到60%以上。

  海南省发改委、住建厅2019年7月5日发布的《海南省生活垃圾焚烧发电中长期专项规划（2018-2030）》甚至提出：提高全省生活垃圾焚烧处理占比，近期焚烧处理占比达到90%，远期达到100%。

  中国焚烧厂一般采取BOT或PPP模式，企业与政府签约长达20-30年。这段时间中，政府按吨向企业支付垃圾处理费，且必须保障企业获得一定量的混合垃圾作为原料，否则要向焚烧厂支付违约金。之所以采取这样的形式，是因焚烧厂动辄需要投入数十亿的建设经费，需要吸引民间资本，为的是确保投资项目的民间资本能够回本、盈利。

  垃圾管理不一样的地方在于，其目标就是减少混合垃圾。而上述约定意味着，地方政府如果垃圾分类做得好，进入焚烧厂的垃圾减少，反而会违反协议。相当于在签约期限内，垃圾管理的方向锁定在混合垃圾焚烧上，这会让垃圾分类工作难有建树。

  （作者谢新源系零废弃联盟政策主任。本文摘录自《垃圾分类的全球经验与上海实践》一书。）